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刘向兵 姚荣:应用型大学内部治理结构变革的法理依据与模型建构
日期:2017-04-28 信息来源: 点击数:

要:“学科逻辑”与“应用逻辑”的平衡,是应用型大学内部治理结构变革的法理依据,重视地方政府、行业、企业与社区多方参与的“合作治理”,是变革方向。相应的一种模型建构为:成立学术委员会与理事会成员“双向进入”的学术治理委员会,形塑应用型学术治理体系;厘清学术治理体系与行政管理体系之间的任务边界和互动方式,组建使命聚焦、市场导向、“类企业化运作”的行政管理团队;激活学术心脏地带,推动基层学术组织的“创业型自治”,建立董事会与学院决策机构“合作治院”,其他各权力(权利)组群分权制衡、民主监督的基层学术组织治理结构。

关键词:应用型大学;内部治理结构;合作治理;法理依据;变革模型

2015年10月,教育部、国家发改委、财政部三部委联合发布的《引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》(以下简称《意见》)提出“建立学校、地方、行业、企业和社区共同参与的合作办学、合作治理机制”。这种“合作治理”机制能否适应和契合应用型大学建设的内在要求,是否具有不可争辩的法理依据,又如何真正成为我国应用型大学内部治理结构变革的现实等,一系列问题亟待解答。

一、学科逻辑与应用逻辑的平衡:应用型大学内部治理结构变革的法理依据

应用型大学内部治理结构变革,应根植于大学组织特性的不断演进。受知识生产模式转型与新公共管理运动的影响,传统大学崇尚的“学科逻辑”正逐渐发生转变,“应用逻辑”作为一种新的制度逻辑迅速兴起并波及各国高等教育系统。世界各国高等教育改革的经验表明,“学科逻辑” 与 “应用逻辑” 的动态平衡,已经成为高等教育系统与外部经济社会保持松散耦合的全球共识,二者实际上分别代表了高等教育系统的两种类型,分别对应高等教育系统与经济社会发展之间的 “非耦合” 与“紧密耦合” 关系(见表1)。任何一种逻辑对高等教育系统的垄断与支配都可能引发“意外后果”,理想的状态是二者在大学组织乃至高教系统中相互平衡,从而形塑高等教育系统与经济社会之间的“松散耦合”状态。“松散耦合论”是有别于高等教育“适应论”乃至“决定论”的高等教育哲学,它认识到高等教育的复杂性与开放性,符合高等教育与经济社会发展协调的客观规律。

两种逻辑的平衡,呼唤学术自由与社会干预或国家监督与大学自治之间的协调发展。“学术自由本质上是学术干预的问题。”学术自由作为一项宪法保障的基本权利,“从权利的法律界限看,它必须在‘干预’正当与否之间取得平衡,平衡之处即为‘界限’”。“学术自由应以个人权利、公共利益和国家利益为界。”“学术权力实际上是一种介于自由与约束之间的支配力。学术权力的确立并不意味着在所有的学术事务上该权力的行使主体都拥有完全独立的决策权,也不意味着可以摆脱约束甚至免除监督。学术权力是在与其他权力的复杂关系中得到行使的,因此只有准确地理解处于复杂的权力关系系统中的学术事务性质并确定其他权力介入的强度,方能实现学术权力与其他权力的界分与平衡。”

从深层次而言,世界各国大学治理结构变革的历史,都受制于学术自由与外部干预辩证统一的规定性。作为两种经典的高等教育哲学观,“学科逻辑”崇尚排除一切外部干预的学术自由,而狭隘乃至异化的“应用逻辑”则主张学术自由服膺于外部干预。现代高等教育哲学观的演进,伴随着国家、大学与市场法理关系的深刻变革,昭示着学术自由与外部干预的冲突整合关系成为现代大学治理的追求。公立大学办学自主权的多头法源即国家教育权、社会教育权与学术自治权,彼此互为边界。三者之间的动态制衡和相对性,为学术自由与外部干预的整合提供了法理依据。

应用型大学的兴起,本质上反映了学术自由与外部干预的冲突整合关系。来自政府、行业、企业等主体的积极外部干预,不仅不会阻碍学术自由,反而能够促进和保障学术自由。“所谓积极干预,即为了避免大学因自治而产生的脱离社会实际,及学者因过于自由放纵而产生的偏执保守,而进行的干预与控制。”实质上,德国基本权利理论的更新和美国学术自由理论的演进,都正在修正和反思对传统学术自由的理解。有别于“个体化”学术自由与“主观公权利”理论,“机构化”的学术自由和学术自由的组织保障学说,呼唤积极外部干预的适切介入。“大学自我设限为一个纯粹的、无预设目的的学术场所,与逐渐技术组织化的工业社会的要求、与职业晋升和社会解放所要求的学术训练日益增加的重要性、与现代的大众大学学习状况的日益困难、与学术应整合于社会的日益增加的需求之间,存在一种紧张关系。”这些改变带来了大学结构与组织上的危机,由“教授治理”力量主导的传统模式已然难以为继。在所有学术活动中,“合作的强制”成为一个工作原则,亦即所有的学术活动都必须通过大学中各种成员乃至与政府、市场等外部力量的合作方能展开,纯粹个人的孤立的学术活动已经过时。传统的学术自治领域与公共领域、市场领域彼此“领域分离”的格局已经被打破,“领域融合”的合作治理正在成为后工业社会的新兴趋势。随着应用型高等教育的蓬勃发展,大学内部治理结构变革更加迫切地呼唤“合作治理”的制度化。

质言之,应用型大学内部治理结构变革,应实现学术自由与外部干预的冲突整合,促进扎根于学者行会传统的教授治理力量与政府、行业、企业等外部行动者的良性互动,形塑一种基于任务导向的主体间权责边界明晰、内嵌商谈沟通、协商民主与程序正义精神的“合作治理”机制。应该认识到,“合作治理”是与合作型的信任联系在一起的,在现实的社会发展进程中,合作型的信任关系是与合作治理模式一道成长起来的。信任作为一种具有“润滑剂”效用的社会资本,是合作治理赖以实现与可持续的根本。从一定意义上而言,“合作治理”对传统研究型大学“教授治理”机制的超越,来源于对学术、大学、高等教育等经典概念的重新诠释,是应用型高等教育兴起的内在要求和逻辑延伸。  

二、迈向合作治理:应用型大学内部治理结构变革的模型建构

有别于“学科逻辑”主导下传统研究型大学内部治理结构的“教授治理”特征,应用型大学内部治理结构崇尚应用逻辑的制度化,主张构建行业、企业、地方政府、社区等外部力量与大学内部各权力(权利)组群之间“合作治理”的机制,传统大学内部的学术力量与行政权力的边界均需被打破,更要求引入行业、企业等市场力量,实现大学内部治理结构的“转基因”。

1.从教授治学走向合作治学:形塑应用型学术治理主体。经典的大学内部治

理结构模式,往往重视学术权力与行政权力之间的横向“分权制衡”,二者具有相对明确的任务分工和工作边界。在以往的英美高校,奉行公共规则的行政权力与崇尚学术规则的学术权力之间形成的“双层治理结构”被认为是大学内部治理结构的“理想类型”。然而,随着国家、大学与市场之间法理关系的深刻变革,传统高等教育哲学观与知识生产模式都正在经历重大转变,大学哲学内涵的急剧变迁,要求重构院校层面的学术治理体系。受此影响,英美大学治理中被奉为圭臬的双层治理结构正受到挑战。1971 年,加拿大多伦多大学率先从两院制治理模式转变为一院制治理模式。而在英国,根据1988年《教育改革法》与1992年《继续教育与高等教育法》的规定,由多科技术学院升格而成的92后大学形成了有别于传统大学的“一院制治理结构”。1992年后创建的大学从官僚化模式向法人治理模式转变,大学董事会被确定为大学最高权力机构,享有广泛的治理权力。显然,传统的“教授治学”模式已难以适应应用型高等教育兴起的变革诉求,改革势在必行。  

不同于传统学术治理体系中“教授治学”的特征和运行机制,应用型学术治理体系重视行业、企业的加盟,形成“合作治学”的新格局。具体而言,可以考虑在建立有地方、行业和用人单位参与的校、院理事会(董事会)的同时,成立有行业领袖和企业家参与的大学学术治理委员会,作为学术委员会与理事会(董事会)的融合平台,实现院校层面学术委员会与理事会(董事会)的“双向进入”。大学学术治理的任务范围和工作事项,应包括以下三类:第一,由教授主导的传统教学与研究事项;第二,行业、企业参与的教学与研究事项;第三,由行业、企业主导的科研与合作事项。其中,由教授主导的传统教学和科研事项,应仍由大学学术委员会主导。而其他两种呼唤行业、企业参与的事项,则需要交由应用型大学的“学术治理委员会”决策部署。针对行业、企业在相关教学、科研等学术治理事项中的“代表性”和“利益相关度”,拟定不同的决策机制和议事规则,分配不同的决策权限并赋予相应的责任与义务。同时,理事会(董事会)保留咨询议政、募捐、联络等传统功能。  

2.“泛行政化”走向“类企业化”运作:组建服务型行政管理团队。大学行政权力具有国家法律授权与科层治理的双重合法性,其本质上应作为学术自由制度性保障的重要内容即“管理自治”存在。然而,行政权力的扩张本能和国家建构的内在缺陷,使大学行政权力的运行容易“挤占”学术权力的活动空间。应用型高等教育的兴起,迫切要求行政权力通过使命聚焦,实现从“泛行政化”向“类企业化”管理模式的转型。建立具有市场导向、创业思维、扁平结构、使命聚焦、精干高效、协同开放特征的“类企业化”管理模式。学校职能部门应通过简政放权,实现角色与功能转换,建立健全服务于基层学术组织“心脏地带”功能激活的“学术性行政”体系。  

具体而言,“类企业化”运作的服务型行政管理团队组建亟待从以下几个方面展开:首先,应厘清学术治理体系与行政管理体系之间的任务边界和互动方式,保障学术治理体系的相对独立性,明确行政管理体系的服务特质和战略导向。其次,应建立使命聚焦、战略导向、精干高效的服务型行政管理团队,促进“中央系统”集权与基层学术组织分权的动态平衡。再次,行政管理团队特别是大学的领导层应发挥“制度性企业家”的功能,增强与行业、企业、地方政府以及社区的制度性互动,持续增加大学组织变革的“制度性利益”。增强大学行政管理团队的“市场嗅觉”,不断寻求应用型大学发展的战略机遇。最后,突破传统的科层制色彩浓厚的组织架构,建立“类企业”的扁平化组织结构。从现实情况看,大学校长作为“制度性企业家”促进大学与区域经济社会系统的合作,已经成为应用型大学行政管理团队变革的全球趋势。在英国,92后大学的校长获得类似首席执行官的官方授权,但1992年前的大学校长并未获得同样的官方授权。与传统大学不同的是,92后大学作为英国应用型大学的代表,其治理更多彰显“公司化”的元素,外部力量在大学治理中发挥重要作用。  

3.“教授治院”走向“合作治院”:实现基层学术组织的“创业型自治”。纵观西方大学治理变革的趋势,新公共管理运动与学术资本主义正在席卷全球,知识生产模式的变革日益要求基层学术组织自治超越传统的以学科为中心的“研究型自治”模式。与此同时,传统的基于学科的学院自治逐渐式微,而问题导向的创新创业型学术组织却如雨后春笋般兴起。在“学科逻辑”与“应用逻辑”包容发展的高等教育哲学观的指引下,基于学术自治与外部干预的辩证统一、通向创业型自治是未来我国大学基层学术组织自治走向制度化的必由之路。应该认识到,基层学术组织自治遵循分权逻辑,而非授权逻辑。不同于官僚体制宰制下自上而下的授权逻辑,分权逻辑倡导主体间的平等协商与意思自治。强调多中心治理与“分散知识”的价值,警惕治理权高度集中于大学层面可能衍生的治理风险。它“不是简单地给二级学院授权,而是全面放权。分权与集权相对应,指将集中在一个中心或顶端的权力和责任向下属区域进行分配、转移和分散;授权则是上级依据或通过制定规范性文件,将一定的权力或职权授予下级以及其他组织的行为,授权是针对具体事项、具体问题的。”此外,为避免基层学术组织的“内部人控制”问题,应完善各权力(权利)组群分权制衡、民主监督的应用型大学基层学术组织治理结构,建立学院理事会与院系层面的教职工代表大会制度和教师集体决策基础上的民主议事规则。凸显基层学术组织行政管理团队的服务与执行功能,避免基层学术组织“复制”大学层面的治理结构。  

因此,应用型高等教育兴起的关键,在于突出基层学术组织作为能动行动者的作用,激活学术心脏地带。从“教授治院”走向“合作治院”,迈向以应用型研究为纽带的政产学研协同创新,将成为应用型大学基层学术组织“创业型自治”的重要实现形式。实际上,《意见》已经为基层学术组织“合作治院”提供了方向。《意见》指出,“转型高校可以与行业、企业实行共同组建教育集团,也可以与行业企业、产业集聚区共建共管二级学院。建立有地方、行业和用人单位参与的校、院理事会(董事会)制度、专业指导委员会制度,成员中来自于地方政府、行业、企业和社区的比例不低于50%。支持行业、企业全方位全过程参与学校管理、专业建设、课程设置、人才培养和绩效评价。”目前,一些应用型大学已开始探索二级学院“共建共管”的学院治理机制,拓展和深化行业、企业与地方政府参与治理的空间,如常熟理工学院汽车工程学院等。也有公办高校与民营企业共建二级学院、特色学院,企业董事长兼任学院董事长,企业家在学院办学方向、课程设置、实习实训等方面发挥较大作用,致力于推动基层学术组织治理结构从单一主体的“教授治院”迈向多元主体的“合作治院”,如宁夏大学葡萄酒学院等。

“教授治学”走向“合作治学”,构建应用型高等教育学术治理体系;从主导型的“泛行政化”体系走向战略导向,组建服务型行政管理团队;从单一主体的“教授治院”走向多元主体的“合作治院”,实现基层学术组织“创业型自治”,建构了应用型大学内部治理结构变革的一种模型,三者缺一不可。

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